◎張鑫隆(東華大學財法所/勞動視野工作室顧問)

 

中捷公安意外    

圖片來源:中捷意外》台中市府:勞動檢查由中央負責(記者許國禎翻攝)

(網址:(http://goo.gl/R0P8Od))

 

 

最近台中捷運發生嚴重的職災事故,台中市府第一時間強調勞動檢查由中央負責,因而被質疑是在逃避責任(http://goo.gl/R0P8Od) 

 

從私法關係的角度來看,工程的事業主是台中市政府,由台北市政府捷運局負責設計和施工,再發包給其他營造商再承攬。這種工程上層層轉包類型非常普遍,其所生的職災責任在勞基法中已有清楚規範,不僅承攬人和再承攬人均應連帶負雇主的職災補償責任(勞基法第62),即使是提供工作場所的事業主,對於上述承攬人或再承攬人所僱用勞工之勞動條件負有督促其符合勞動法令的責任,如有違反職安法所明定的責任時,亦應與該承攬人、再承攬人負連帶補償責任(同法63)。所以台中市政府應對於本件職災負有連帶補償責任並無疑義。

 

勞動檢查的責任為什麼歸屬中央?

 

但是勞動檢查是中央主管機關公法上的權限,根據勞動檢查法規定,勞動檢查是勞動部的權限,雖然可以授權直轄市主管機關辦理,但是仍然要受其指揮監督,所需的組織和員額也是由勞動部來擬定(勞動檢查法第5)。所以勞動檢查權完全歸屬於中央,地方政府所進行的勞動檢查只是中央授權而來,最後責任的歸屬還是中央,這一點不能不注意。 

 

然而,我們看到台中市政府這樣的說法被媒體批評為逃避責任之後,台中市長又改口要「指示捷運綠線全線停工」(http://goo.gl/wsB8WW),這種凌駕在法律之上看政治風見鷄轉舵的姿態實在很難看!

 

勞動檢查為什麼不能拿來當作地方政府間競爭的項目?

 

五都的直轄市政府相繼成立後,有的地方政府積極向中央爭取勞動檢查權,有的市政府則態度消極。前者可能想進一步取得取得對企業的影響力,後者則可能考慮到人力和財力的負擔。但是勞動部在操作上一直曖昧不定,把一個很明確的法律制度當作政治籌碼拿來分贓。

 

據民間勞動政策研究的專家指出,勞動部授權直轄市政府的權限範圍不一,造成不同勞檢機關執法尺度不一,而且勞動檢查愈地方化,愈容易受到地方政治的干預(http://goo.gl/gHhhs3)。官方委託的研究報告亦指出台灣目前的勞動檢查制度是最差的模式選擇,一方面中央管轄機關多重,包括科技會、經濟部、勞動部等;另一方面中央與地方之權責又模糊不清,包括檢查基準、檢查人員之任用與訓練、行政制裁標準等(http://goo.gl/awLUA0)。這裡已經明確點出了,早在1947年的國際勞組織第81號公約為什麼要限制勞動檢查制度要由中央來主辦和管理的理由。

 

有人認為勞動檢查權下放,讓地方政府在施政上競爭,對勞工才是有利的。這種思考的人往往是以其政治立場為取向,無視於勞動檢查基準的統一性和高度技術性,哪一天政黨輪替後,是不是又會認為檢查權應該歸屬中央比較好

 

勞動檢查為什麼不能成為地方政府的權限?

 

我們非常支持地方有充分自主的自治權,因為唯有如此,地方才能和國家取得對等的地位,人民才能成為其生活所在的主體,為其自主之行動和選擇負責。因此,地方自治的原則下,地方與國家間應該是一種分權的合作關係,而不是競爭關係。但是中央釋出其權限往往不是這樣想,而是在減輕其人事和財政上的負擔,結果讓地方政府之間因為財政實力的差異而產生區域間社會福利或勞動基準不公平的對待。

 

以日本為例,即使想要下放權限的右派政權所擬的所謂「地域主權戰略大綱」也不得不承認雙方權利如何分配應有一定之原則,至少有下列例外情形不能下放(http://goo.gl/JDb4sm)

 

  1. 事涉二個縣以上的事務,即使賦與地方政府在區域外的權限或由各地方政府進行協調一個廣泛的合作區域亦有顯著的困難時。
  2. 下放的權限即使讓中央在必要時可設立處理基準及進行指導,但仍會因為各地方政府間不同的處理方式而發生顯著的障礙時。
  3. 下放權限即使讓中央在必要時可設立處理基準及進行指導,但仍會在處理緊急事件的對應上發生障礙,並對人民的生命、財產產生重大的損害時。

 

日本依據國際勞動組織第81號公約及其憲法勞動權保障全國統一之最低勞動基準的旨趣,採行中央集權的勞動檢查制度,由中央主管機關厚生勞動省直接在各縣市設立勞動局來進行職業介紹和勞動檢查的業務,並由其統一指揮和調度,完全符合上述中央不能下放權限的原則,而右派政權作出下放權限的提案,無非是基於緊縮其財政上的考量,同時也與其站在資本家一方的立場是一致。

 

從企業間公平競爭的角度來看

 

這樣的方向當然會受到強烈的反擊,就連厚生勞動省由勞資政三方構成的勞動審議會也表達反對的意見,包括日本律師公會在內,他們共同的觀點是:勞動檢查是全國性的業務,如果由地方來執行,會因為地方監督行政能力的差異,而無法確保企業間公平的競争,因而造成勞動條件更加的惡化是可想而知。惟有將具有全國統一性之勞動法規的適用建置在國家的責任之下,才能擔保這些法規目的的實踐(http://goo.gl/3nhw65http://goo.gl/GMPJRs)

 

日本律師公會更看出中央政府要將勞檢權移轉給地方的心態是想避規避目前偽裝承攬、未給付加班費等嚴重的違法問題。面對這些勞動問題應該強化其監督的體制來應因,但是目前連國際勞工組織所要求之每萬名勞工須有1名勞動檢查員的規模都尚未達到(目前僅達每1.64萬勞工有1名勞檢員),如此放任嚴重違法的狀況不顧,一旦再將勞檢權移交地方,勞檢的專門性不旦不保,人事也將因地方財政的困難而縮小,如此要對勞動基準之監督進行迅速、機動的因應是非常有問題的。

 

將勞動基準檢查權授權地方可行嗎?

 

打開國內媒體的報導似乎清一色傾向認為中央應給地方相當程度的勞檢自主權(http://goo.gl/RKDV98)。有人認為中央應將權限集中在政策形成,執行則回歸地方;甚至有人認為中央只是「輔導者」,應該慢慢將檢查業務移轉到地方,讓地方有裁量能力。這些思考大多是看到目前由中央主導的勞動檢查功能不彰而提出來的建議,從上述勞動檢查的統一性和專業性來看,地方沒有能力也不宜從事勞動檢查業務,如果只是執行,亦難保地方政府能接受完全的指揮,更遑論必須具有高度的專業性。

 

問題在於勞動部沒有盡到勞動檢查的責任

 

這些主張勞檢權下放的意見多是因為目前中央執行不彰的結果或基於對政黨立場的考量,從統一的勞動基準或高度技術性的要求,乃至企業間公平競爭的確保來看,中央政府不應該逃避勞動檢查的責任。 

 

但是我們看到的卻是勞動部一直急於下放勞動檢查權給地方,不但怠於招考和訓練正式具有公務員身分的勞動檢查員,反而大量啟用約聘人員;而且依照國際勞工組織所要求之每萬名勞工須有1名勞動檢查員來算的話,台灣應該至少需要有1000名勞動檢查員,但是目前只有近400名,連標準的一半都未達到,可見今天勞動檢查制度的問題不在於是否應該讓地方參與,而是勞動部本身的怠惰!

 

 

 

 

 

 

 

 

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  • s.f.yin
  • 即使是提供工作場所的事業主,對於上述承攬人或再承攬人所僱用勞工之勞動條件負有督促其符合勞動法令的責任,如有違反職安法所明定的責任時,亦應與該承攬人、再承攬人負連帶補償責任(同法63條)。所以台中市政府應對於本件職災負有連帶補償責任並無疑義。(此段說法有誤),在中捷事故之情況,台中市政府不是事業單位,亦不是原事業單位,除非有其他違反法律之事項,否則對事業主無法律可罰。

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