◎邱羽凡（勞動視野工作室「勞動派遣立法對策小組」成員、勞動視野工作室研究員、律師）

一、德國勞動派遣當前狀況

     勞動派遣自1972年在德國合法化以來，派遣勞工總勞動人口的比例一直控制在3%以下，派遣僱傭型態在德國各種非典型勞動中所占的比例雖然一直不是最高，不過引起的爭議卻是最烈，這不但是因為派遣業在短期間內的呈現極為劇烈的變化，也是基於派遣勞動此一工作型態本身的易剝削性之故。

德國派遣工人數在過去四十年間從二萬多人攀升至近一百萬人(2013年8月)，派遣企業在2013年也已經高達一萬八千家。然而，勞動派遣不止是「量」增加的問題，更是「質」下降的危險：一方面派遣工與正職員工的勞動條件水準差距愈拉愈大，依據德國聯邦勞動局的2014年的調查，派遣工的平均收入幾乎只有正職工的55%。另一個知名的醜聞則是2013年5月以「生產線上的飢餓工資」為名的記錄片，其揭開德國斯圖嘉特的賓士汽車廠中的派遣工被濫用的問題，亦即在該汽車製造廠中，資方在同一條生產線上同時運用正職工、派遣與承攬策略，將勞工的工資進行三層分級—若勞工直接受僱於賓士公司，稅前月薪是3400歐元，但派遣勞工的工資僅為2600歐元，而以承攬名義被轉包的派遣工則更只能賺得1200歐元，但此三類勞工的工作卻是內容幾近相同，足見派遣被濫用之問題。

另一方面，派遣工因為被雇主當作配合其調整勞動力彈性需求的工具，致派遣工也是易陷入失業的高危險群，因為雖有約一半的派遣工被當作正職工般在固定的企業長期工作，但有另一半的派遣工則是頻繁地轉換工作，或是在失業與在職間來來回回，2013年的德國官方統計數據顯示時有11%派遣工的契約期間不到一週，有38%則是在1週到3個月之間；另外一個統計則顯示2013年上半年有449.000新締結的勞動派遣契約，但同時卻有484.000 個派遣勞工離開派遣業，可知勞動派遣所呈現的就業不安定狀況極為嚴重。此外，派遣勞工相較於正職勞工陷入失業的比率亦高出許多，派遣工在2008/2009年的金融危機時即大量陷入失業，當時也是派遣工人數在派遣法鬆綁後唯一一次明顯下降的期間(2009年四月派遣勞工數目為580092名)。

然而，上述這些結果也是德國自1972年派遣立法後各界循改良立法路線所製造出的結果，因為從1985年的第一次的變革到2003年的第五次修法，這五次變革堪稱去管制政策的逐步實現，因為不論是在派遣期間上限、派遣契約期間; 派遣契約的定期與不定期規範以及勞動條件平等對待上，都實行了對派遣勞工不利的變更，讓資方可以在一次又一次被壓低的要件下更容易地使用勞動派遣。不過，派遣政策雖設定為低失業率的利器，但在一波波的變革下，德國的失業率於1996年仍突破10%，之後並連續三年繼續升高，2002年的哈茨改革後的失業率更攀上1980年代以來的高點11.70%(2005年)，一直到2010年才稍微緩解到8%以下。雖然在2011年時德國進行了一次引入派遣勞工保障規範的變革(第六次變革)，但修法迄今二年餘仍難以看出派遣勞工處境有明顯的變化，當前亦可說是德國派遣勞工最為慘澹的歷史時刻。

圖表2 ：德國派遣勞工人數變遷趨勢暨派遣法修法時點(1973年至2013年) 表1：德國派遣勞工占總勞動人口之比例(2005年迄2014年2月)

來源: 本文自製(數據引用自德國聯邦勞動局2014年統計資料)

二、勞工派遣法之制訂與後續修訂

(*關於德國派遣法歷次修法之細節，請參見「附錄2：德國勞動派遣(法)發展年表」)

(一)1972年勞工派遣法的原始目標

   德國雖然於1972年才制訂勞工派遣法，不過德國憲法法院在1967年就已經承認勞動派遣合法性，出發點為區分人力仲介與勞動派遣。在派遣法制訂前的五年(1967-1972)法令空窗期間，派遣公司開始利用這個新興且不受管制的僱用模式，但這同時這也讓國家注意到派遣勞動所帶來的問題而欲立法解決。1972年的立法也是將勞動派遣定位為暫時性的勞務提供模式(派遣期間上限為三個月)，立法目的則是以保護派遣勞工、預防勞動派遣被濫用以及要有效制裁違法的派遣行為為核心，同時也嚴格規範派遣雇主應該承擔未派遣工作期間的風險。(請參考下方Box-1)。1972年代派遣立法後所採取的管制政策讓派遣勞工數目下降，迄1985年的修法也是以打擊非法派遣為要：1982年時主要修法內容以提高違法派遣既存處罰事由的罰鍰，並且新增處罰事由，此外勞動促進強化法中還新增建築業禁止使用勞動派遣的規定。

(二)去管制勞動政策下派遣法的大轉彎

   1983年基督教民主黨柯爾上台後開啟了德國派遣政策法去管制化的大門，簡單來說，即是使派遣使用門檻降低、派遣的限制減少以及派遣勞工權益保障萎縮。柯爾政權在1985年、1994年與1997年主導了三次修法，1998年起由社會民主黨與綠黨所組成紅綠聯盟續行更為激烈的二次修法，分別是依勞動市場政策措施的2001年變革與2002年的哈茨改革修法。1985年第一次修法背景是源於當年5月開始施行的就業促進法，該法踩著派遣自由化的步伐，將派遣法的目的由保護派遣勞工根本性地變更為增加就業機會與降低失業率，亦即擴大企業使用派遣的可能性，後續的四次修法也是循著這個思維進行。歷次的修法重點可以分為下列幾點：

1.      擴大不受派遣法管制之範圍

　　1972年立法時規定所有的營業性派遣都需經過許可，但後續的修法將逐步訂立派遣法適用的例外規範，也就是擴大不受派遣法的範圍，主要有：如果團體協約規範同一類經濟活動中的雇主為了避免短工時或解僱而互相進行派遣，則不受派遣法的限制；受派遣的勞工若不是以受派遣為目的而被僱用時，雇主就可以在關係企業內對該勞工進行派遣而不受派遣法限制；原1982年時禁止建築業中使用營業性派遣，但於2003年時開放建築業於有團體協約適用時得使用派遣。

2.      逐步提高派遣期間的上限，嗣完全取消派遣期間上限

原本派遣法規範最高派遣期間為3個月，目的在於將派遣限於發揮暫時性勞務補充的功能，但2002年的哈茨改革將派遣期間的上限徹底取消。這個修法所導致的最嚴重結果即是讓派遣工作相當程度地取代正職員工的職務，這次修法後的派遣勞工人數也確實急遽攀升到空前的數字—從2004年的32萬多增加到2012年的85萬餘，2013年中更已逼近一百萬人。

表2：德國《勞工派遣法》所規範派遣期間限制之變化來源:本文整理年度

3.      大開同工同酬原則之例外

2002年修法時新增了限制性的同工同酬條款，亦即派遣勞工連續在同一要派單位擔任派遣工作達12個月後有要求平等待遇的權利，2003年雖然取消了12個月的門檻限制，但同時允許以團體協約為破壞同工同酬原則的規範，2003年修法後基督教工會就立刻簽訂第一份派遣業團體協約，規範偏離同工同酬且工資標準極低的協約約款，目的性地破壞法令中同工同酬原則的適用。

三、變革曙光?德國2011年《勞工派遣法》的修正

基於歐盟的勞動派遣指令，德國在2011年訂立了防止勞動派遣濫用的法案，進行了幾項相對有利派遣工的法令修正：第一、廢除營業性與非營業性派遣的區別，所有的派遣經濟活動都適用派遣法。第二、增加派遣工的最低工資強制性規範，2014年德西地區時薪為8,5歐元，德東地區為 7,80歐元，團體協約的工資約款也不得以低於此標準。第三、重新確立勞動派遣應為「暫時性」，不得長期派遣工在固定要派單位，否則應認為派遣公司所進行的是職業介紹。第四、增加旋轉門條款規範，亦即要派單位將勞工解僱後於六個月之內再以派遣方式將勞工重新召回廠場或關係企業中時，應適用同工同酬原則、而非團體協的低工資標準。五、擴大平等待遇原則至工資以外的事項，亦即派遣工有權要求平等使用要派單位中的設施，例如附設幼稚園、停車場、員工餐廳等。不過到2014年2月為止，由聯邦勞動局對派遣勞工所作的調查都沒有看出派遣業受僱者的勞動條件已有明顯的改善。

四、德國工會如何看待派遣法制?

在德國派遣法立法之初，當時的派遣工數目尚低(不及三萬名)，派遣勞動也還沒普遍化，整個立法過程並未受到太多的社會關注，雖然德國總工會(DGB)與所屬工會曾微弱地呼籲過禁止派遣，但之後並未繼續此一策略，毋寧是徹底地採取「改良」路線。或者說，德國總工會意識到勞動派遣之惡時已為時過晚，派遣法早已上路並被保守政權掌握，大量會員也早已變為派遣工而離開工會，就算工會有意組織反派遣的的力量也難以實現，眼前以政治罷工等方式來要求國家修法或禁止派遣的可能性在幾乎為零。事實上，德國總工會是否欲徹底根除派遣問題亦令人懷疑，因為貫徹派遣去管制化最為徹底的政治力量正是向來工會會員最多的社會民主黨(SPD)，至今工會與社民黨仍然繼續採取改良、而非禁絕派遣使用的一致立場。

而若不主張禁止派遣，德國總工會迄今為止所採取的改良策略是否奏效？其實在目前的德國眾勞動法令中，立法者開放了不少讓工會以團體協約來形成派遣勞動條件、排除法律規範的空間，以爭議最大的同工同酬原則為例，法律規定若團體協約沒有相異的規範時，派遣工應與正職工被平等對待。但是此法一立，實務上就出現假工會訂立同工但極不同酬的派遣工工資協約，致使總工會也出面訂立優於假工會所訂協約的工資約定，以部分提升派遣工的工資標準。不過，在假工會的協約被法院宣告為無效之後，若總工會也放棄自身簽訂的協約而讓所有的派遣業團體協約消失，其實派遣工就可以回到原來的同工同酬原則之中，但總工會卻拒絕這種作法，探查其目的不外乎於要讓派遣工認為工會有為派遣問題付出努力，以吸引派遣工加入工會從而提高工會的影響力，實則這根本不是真正保護派遣工的方式，而是保障工會生存的手段。 

 工會此種作法在2013年派遣業團體協約到期前也引起了內部不同的批評聲浪，要求工會不應配合進行的團體協商，學界更以左派勞動法學者沃爾夫崗‧多伊柏勒(Wolfgang Däubler)教授為首，出面直指工會十年來一直簽訂派遣業團體協約的作法根本是個錯誤，因為這徹底破壞了法定同工同酬原則的適用，而且是「向下」破壞，不是向上提升，工會真正應該作的是繼續與基督教工會這類的假工會對抗，讓這些工會的協商資格被取消，而不是隨之起舞也去簽訂低標的團體協約工資條款。這個批評目前也獲得了德國服務業工會(ver.di)的部分認同，但工會是否會主動終止團體協約迄今仍不明朗。

同工同酬原則的問題其實只整個派遣政策的一角，目前德國工總工會以奉行改良派遣工權益為核心政策的作法一方面顯示了工會所捍衛的利益並不一定與(派遣)工人的利益一致，另一方面工會也一再地對政府派遣政策退讓、妥協，這也導致今天派遣勞工暗淡的處境。不過，若一個工會一開始就選擇與資產階級政府的改良勢力結合，自然難以期待工會在政治上採取全面禁止派遣的作法來守住派遣勞工的利益。(進一步觀點請參考：德國勞工派遣法的發展與工會因應策略 —專訪德國金屬工會馬丁‧克來默先生)

五、德國經驗對我國的啟示

勞動派遣立法與否的問題近日於我國沸沸湯湯，而從上述德國的的四十餘年經驗之中可以看到法令如何規範，這對於社會造成的影響甚為直接，1985年前後的德國派遣法立場大轉彎就是一個活生生的例子。勞動派遣立法與否與如何立法，其實與每一位工人習習相關，若工人沈默或是消極以對，其實就形同將主導權交給了資方，也無異是坐視「派遣雇主保護法」的誕生，換言之，一個失去基層工人力量把關的立法實難以實現勞動保護的目的，此一邏輯也同樣適用於目前的派遣法立法問題上。在這樣的認識基礎上，我們確實需要對於當前的台灣派遣浮濫情形予以立法規範，但是立法方向絕對不是循目前勞動部所提出的派遣法草案版本—亦即我們需要的不是假保障派遣勞工之名，但以合法化勞動派遣、擴張派遣業活動的空間為目的的法律，而應該以內含「規範勞動派遣落日條款」立法目的而制訂的派遣禁止法。此一目標首先得在現行勞動法令為基礎上貫徹，不足之處則需立法，以達禁止派遣的政策。具體作法可為：

第一、確實落實現行勞基法「不定期契約原則」於勞動派遣關係中，防堵派遣公司轉嫁經營風險：

1. 我國勞基法第9條明訂勞動契約應該以不定期為原則，此一原則也應該無例外地適用於派遣勞動關係上，亦即應禁止登錄型派遣。此外，勞基法上所訂定期契約前後契約間斷期間未超過三十日者應視為不定期契約的規範亦應嚴落實。

2. 不過，派遣的最大特徵即是派遣公司並不是持續有工作得派遣給勞工，所以派遣雇主最大的風險就是在無工作派遣而無獲利時，此時派遣勞工的勞動權益應如何確保？除了禁止登錄型派遣之外，為了確實貫徹不定期契約原則，並防堵雇主以各種迂迴的手段來轉嫁無工作期間的經營風險給勞工，例如至少應該立法規範派遣工作結束後的「合意終止勞動契約」的約定無效。

3. 此外，就無派遣工作期間的工資給付亦應立法保障，也就是約定無派遣工作期間若勞資間有無薪假約定，該約定應認定無效。

第二、立法過瀘「假派遣」的情形：

第一種情形為假借「勞動派遣的契約形式」進行「人力仲介」之實的行為，亦即要派公司長期使用派遣勞工，此時派遣就偏離了暫時性勞務補充的目的，這種情形下應讓派遣勞工和要派單位直接成立勞動關係。第二種可能的情形為，要派公司(假性)解僱勞工，再以派遣方式讓勞工回來原地工作之情形，若雇主本來就想要使用特定的勞工，那就應直接僱用，而非以派遣的契約型式予以迴避。在此點，則有必要立法將勞動派遣的定義予以明訂。

具體而言，在禁止派遣的進程上，一方面應先縮小目前浮濫的的派遣範圍，降低派遣勞工人數，另一方面則應先立法規範派遣工與正職工的無例外平等待遇原則，解決派遣工目前的部分問題。不過，同工同酬的極大化其實只解決了工資報酬(量)的問題，但沒有解決「質」的問題，亦即派遣勞工此種僱傭型態在結構上就較典型勞資關係更為邊緣，在實際的狀況中，不論工作上是派遣工難以加入工作地的企業工會或勞資會議，或是生活中難以融入工作場所的圈子而無歸屬感、無法就生涯進行長遠規劃等，這些都不是工資高低所能解決的問題，根本上將同一工作場所的勞工區分為正職工與派遣工就不是符合人性工作環境的要求。

最後就工會的角色而言，德國工會的歷史已逾百年，但為派遣勞工挺身而出談判團體協約的歷史卻不滿十年，而在這近十年的工會行動中，由於德國工會是採「改良派遣勞工處境」，而非禁止派遣的立場，復以派遣勞工在整個勞動市場中的邊緣位置，實難以左右工會以保障正職勞工為本位的作法，在此情形下，若將派遣勞工等非典型勞動的勞動條件的形成空間交由勞工組織(工會)決定，則易生德國工會制定「派遣工不適用同工同酬原則」的團體協約的問題。而在工會力量更為弱小的國家，若工人力量沒有辦法掌握住立法開放出來的空間(例如經工會同意得不適用特定的勞動保護規範)，那將會產生由資方扶植的假工會力量循入，從而架空法律基礎規範的危機。不過，此一說明並非反對由工會來為派遣勞工的權益把關，而是唯有工會為所有工人的利益著想時—不區分正職工與派遣工，由工會來談判派遣工的勞動條件的作法才有意義。

附錄2：德國勞動派遣(法)發展年表

 ◎法案中德名稱對照：

勞工派遣法Arbeitnehmerüberlassungsgesetz, 簡稱AÜG

勞動促進法Arbeitsförderungsgesetzes,簡稱AFG

勞動促進強化法Arbeitsförderungskonsolidierungsgesetzes,簡稱AFKG

勞動促進改革法Arbeitsförderungsreformgesetz, 簡稱AFRG

1985年之就業促進法 Beschäftigungsförderungsgesetz 1985, 簡稱BeschFG 1985

1990年之就業促進法 Beschäftigungsförderungsgesetz 1990, 簡稱BeschFG 1990

勞動市場之現代勞務第一法案Erstes G für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt

打擊非法僱用法Gesetz zur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung, 簡稱BillBG

緊縮、強化與經濟發展計劃第一法案 Erstes Gesetz zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms, 簡稱1. SKWPG

勞動市場政策措施改革法案Gesetz zur Reform der arbeitsmarktpolitischen Instrumente, (Job-AQTIV-G )

◆繼續閱讀：

是《派遣雇主保護法》，還是《派遣勞工保護法》？——對於勞動部2014年2月6日派遣法草案的批判與質疑

從工人立場談勞動派遣的「國際潮流」(上)：前言

從工人立場談勞動派遣的「國際潮流」(中)：以日本經驗為核心