◎邱羽凡(勞動視野工作室)

現行《團體協約法》(以下簡稱《團協法》)於2011年大幅全面翻修後實施,昔日被戲稱為六法全書中的「屍體」的《團協法》,也在新法上路後開始受到工會的較高關注與實踐,尤其被禁止罷工的教師僅能依靠團體協商來提升勞動條件,從而也開展出不少協商行動,並推動勞動部不當勞動行為裁決委員會就團體協商問題作出不少裁決決定,就此而言,此一趨勢尚屬集體勞動關係之正面發展。

但在另一方面,工會在實踐法律的路上,也揭開了新法中可能有所疑義、甚且不符合集體勞動權保障的爭議,「《團協法》對於產業工會之團體協商資格的限制」即是其中一例。由於現行的團體協商實務中,產業工會是企業工會以外進行團體協商的主力,同時也是受到協商資格限制的主要對象,本文以下也將以產業工會為範圍,檢討產業工會協商資格限制的問題。

 

現行法對產業工會協商資格之限制

 

《團協法》第6條第3項規定:

「依前項所定有協商資格之勞方,指下列工會:1.企業工會。2.會員受僱於協商他方之人數,逾其所僱用勞工人數二分之一之產業工會。3.會員受僱於協商他方之人數,逾其所僱用具同類職業技能勞工人數二分之一之職業工會或綜合性工會。4.不符合前三款規定之數工會,所屬會員受僱於協商他方之人數合計逾其所僱用勞工人數二分之一。5.經依勞資爭議處理法規定裁決認定之工會。」

依此規範,可知產業工會並不是當然具有協商資格,產業工會必須在工會會員所在的每個企業都募得至少一半受僱者數目的會員之後,始能對該雇主提出團體協商的要求,所以若產業工會的會員分散於不同企業,工會要進行團協的困難就相對提高。此一協商資格限制的立法理由為:「為強調團體協約勞方當事人之協商代表性,並顧及工會如代表共同利益一致性越多(工作性質、勞動條件或福利待遇),將使受雇者之協商利益得以極大化,爰增列第三項。」

承此立法目的,勞動部不當勞動行為裁決委員會104 年勞裁字第 21 號決定即是認定新北市教育人員產業工會未達協商資格門檻,而作出不受理的決定:「申請人之會員為 114 人,並未逾相對人 103 年 10 月 31 日受僱勞工二分之一即 128 人(256÷2=128),則依團體 協約法第 6 條第 3 項第 2 款之規定,申請人不具法定之協商資格(…)裁決委員會應作成不受理之決定,不當勞動行為裁決辦法第 9 條第 1 項第 4 款定有明文。」

 

團協法對產業工會協商資格限制之檢討

 

團體協商中以會員人數之比例作為控制代表性方式,乍看之下似乎合理,但再進一步細究,實不難發現此一規範與集體勞動權(勞動三權)之保障所矛盾之處,本文以下將逐項分析之。

一、過度限制勞工之協商權

依現行《團協法》第6條第2項之規範,一企業內縱使只有單一工會,但只要該工會非屬企業工會,而且會員受僱於協商他方之人數未逾其所僱用勞工人數二分之一,此一工會就不具有協商資格,這樣的規範結果將導致法律上無法組織企業工會、以及事實上難以組織企業工會的勞工縱加入工會,在跨越「會員受僱於協商他方之人數未逾其所僱用勞工人數二分之一」門檻前,無法行使團體協商權,詳言之:

第一、法律上禁止組織企業工會者,亦即基於《工會法》第6條之限制,僅能組織產業工會與職業工會的教師;

第二、法律雖未為特別限制,但現實上僅能組織產業工會與職業工會的勞工,此主要為中小企業之勞工,依據2010年之統計,台灣有99.61%為中小企業,其中小於 5 人之微型企業家數達到79.79%且占全體受僱者的22.69%,換言之,僱用勞工人數小於30人的企業占了全國企業家數至少79.79%,勞工從而只能聯合同一職業或產業中的受僱者,共同組織跨企業的產業或職業工會。對於工會組織尚非熟悉的台灣勞工而言,一開始即要跨出日常的工作場所去召募其他公司的員工且共組工會,若無專業工會組織工作者之協力,事實上幾乎不可能組織工會。

針對上述因法律上之限制、或事實上之困難致只能組織產業工會的勞工,即有評批者認為這些勞工僅有「次等的團結權」,而協商資格的限制讓勞工縱然克服萬難組織起產業工會,也無法在組織範圍中的各企業裡馬上跨過二分之一會員數的門檻進行團體協商,但這些勞工也無法退而組織企業工會以取得開啟團體協商的資格,從而可預見有不少產業工會的會員將長期於無法行使協商權的門檻前徘徊。

應予檢討的是,勞工組織工會的目的既是實現工人自主自治的權利、改善工人從屬性地位,並進而以具有拘束性的方式來提升勞動條件,勞方主要的手段即是簽訂團體協約,此一需求不論在工會達到法定協商資格門檻之前、或是之後,均存在,但在協商資格門檻的限制下,復考量且我國產業工會組織率向來低落,產業工會事實上將有相當期間無法行使協商權,現行《團協法》第6條第2項之規範實有過度限制產業工會之協商權的疑慮。

二、限制協商資格之立法理由非屬合法適當

立法者在《團協法》中限制協商資格所憑據者為「團體協約勞方當事人之協商代表性」與「使受雇者之協商利益得以極大化」二點:

第一、就立法理由的第一點「團體協約勞方當事人之協商代表性」:

依我國《團協法》第17條之規定,勞資雙方簽訂團體協約僅對於「屬於團體協約當事團體之勞工」以及「團體協約簽訂後,加入團體協約當事團體之勞工」,也就是團體協約只對工會之會員以及後來加入工會之勞工有拘束力,易言之,工會所代表的僅是選擇加入工會的會員,並不及於非工會會員的企業員工,甚至工會還會推動「搭便車禁止條款」,防止受僱於協商雇主的非會員員工也享有協商成果,換言之,工會根本就不會代表企業中未加入該工會或其他工會會員的員工,立法者要求工會應取得整個企業中員工的過半數同意而有代表性,其理由似屬牽強。

再者,勞工選擇加入工會,即是在原則上同意由該工會在勞動事項上代表自己行使權利,僅於工會內部民主程序中對工會進行制衡,至於工會在具體的團體協商上是否能代表會員此點,應屬協商代表產生的程序控制,亦即現行《團協法》第8第1項的規範(工會以其團體名義進行團體協約之協商時,其協商代表應依下列方式之一產生:1.依工會章程之規定。2.依工會會員大會或會員代表大會之決議。3.經通知其全體會員,並由過半數會員以書面委任)。

綜而言之,《團協法》第6條第2項要求之「會員受僱於協商他方之人數應逾其所僱用勞工人數二分之一」,並以之作為「工會協商資格」之限制,此兩者因不具有必然之關連性,亦即工會之協商代表性並不來自「有受僱於協商他方之人數逾其所僱用勞工人數二分之一的會員人數」,故以此為由而限制工會不得行使協商權,有造成工會不合理負擔之問題。 

第二、至於立法理由的第二點,「使受雇者之協商利益得以極大化」:

也就是立法預設工會如代表共同利益一致性越多,將使受僱者之協商利益得以極大化,一團體協商能實現愈多數勞工之利益雖為愈有實益,但若實現者是妥協性的訴求,則不必然是使受僱者之協商利益極大化,參酌國際間企業內複數工會運作經驗,例如德國鐵路公司中的GDL與EVG兩個工會,後者的代表性較高但妥協性也較強,但其與雇主間的和諧關係也更穩固1,EVG工會代表的員工數雖較多、但所簽訂的團體協約未必最有利於勞工。若立法者僅著眼於「量」(人數)、而非「質」(協商條件)作為利益大小之標準,其是否真正有利於勞工而得使受雇者之協商利益得以極大化,實植商榷。

三、協商代表門檻弱化小工會力量

依現行《工會法》之規定,企業工會雖以組織一個為限,但一企業內仍可能存在複數工會,亦即企業工會與產職業工會或綜合性工會併存,雇主(或雇主團體)也可能於團體協商時面對複數工會,其中除了企業工會取得當然之協商資格之外,其他類型之工會需有逾其所僱用勞工人數二分之一之會員人數,才具有協商資格,換言之,產業工會需先成為協商對手中的「多數派工會」才能依法啟動團體協商,然此一限制在實務運作下,將產生以下的問題:

工會活動/行動保障的範圍不以團體協商為限,但因團體協約因具有強制性效力,為保障勞動條件之最重要的社會自治性法源,工會也經常藉由推動團體協商的方式來擴大組織,亦即平行進行多種工會活動/行動,我國即有工會組織者指出:

「就我個人的企業工會組織經驗,通常也是從30人開始發展,先拋出一些小議題,因為有『可以跟資方談』的誘因,至少慢慢吸引會員加入,接著打出一點小成績,然後滾雪球式地逐漸擴展會員人數。可是當我跟勞工說明產業工會時,只要一提到『必須達到二分之一才可以開始談』,勞工的反應通常是不可能然後直接放棄。連資格都沒有,根本無從培養實力。」2

第一、協商資格門檻規範不利於工會組織發展

近年來,德國工會應對會員組織率下降的方式即是在團體協商中同時推動會員組織工作(Organizing),甚至僱用專職的會員人員進行協商中的會員召募工作,亦即工會不再以簽成團體協約作為唯一的行動目標,而是轉以「在行動中組織」作為擴大基層的策略,若工會不具有團體協商資格,就無法推動有法定效力的團體協商,等於少了吸納會員的關鍵誘因。結論上,協商資格門檻限制即難以避免對工會組織發展造成限制。

第二、協商資格門檻規範不利於工會活動權之行使

工會的團結權保障原則上包含組織權與行動權,行動權則包含進行工會活動、團體協商與爭議行為的權利,此三者在實踐上不但經常難以割裂而各自獨立行使,且工會活動或行動經常是後續協商行動的準備工作與前哨站,例如工會先以連署的方式凝聚共識,再以遊行宣傳的方式擴大訴求宣傳,後續則進入正式之團體協商,但若工會因不具有協商資格而無法依法啟動協商,前端之準備行動豈非功虧一籄?我國即有工會組織者已指出:

「試問:一、「號召會員共同聯署要求加薪」是不是工會活動?二、「帶著會員的聯署書要求資方加薪」是不是工會活動?三、「要求簽訂團體協約確保資方加薪」是不是工會活動?如果前三項都是工會活動,且我們同意實務上一到三往往會連貫進行,但我國對於未達門檻的產業工會,只保障活動一、至多到二,卻不保障活動三,豈不是怪哉?那資方只要趕快要求工會提出團體協約之協商請求,再予以冷處理,就不會構成任何不當勞動行為?」3 

換言之,工會雖然可以提出一般性協商,不過取得之協商結果就不具有團體協約的法規性效力,協商中也沒有《團協法》第6條第1項誠信協商原則的約束。至於在爭議行為上,雖然我國的爭議行為法制未有如德國般的協約相關性(Tarifbezogenheit)之要求,亦即爭議行為不以簽訂團體協約為限,但若工會於談判不利時欲進行具壓力性之爭議行為,尚須「設計」團體協商以外的調整事項作為訴求,形同需以迂迴之方式達到來罷工的合法要求,亦是對於工會造成了不合理之負擔。

四、協商代表門檻壓抑工會間之良性競爭與合作

我國《工會法》對於工會資格係採形式主義,則工會是否具備行動組織實力,從而具有協商團體協約的能力此點,《工會法》並未關注,只要於法定工會組織範圍內募得30名以上之勞工連署發起,組成籌備會辦理公開徵求會員、擬定章程及召開成立大會後,即可依《工會法》請領登記證書而取得工會資格,國家並不審查工會是否真的有提升勞工地位與權益的能力與意願,易言之,由資方扶植成立的黃色工會(假工會)於現行法令下有其生存空間,更令人擔憂的是,我國對於勞動教育向來未受重視,受僱者的階級意識普遍尚屬淡薄,不少勞工誤以為成立或加入工會需要經過雇主的同意,對於由雇主支持成立之工會可能更有好感而願加入,導致真正具有獨立性的自主工會生存艱難。在團體協約協商資格的限制下,若雇主扶持的黃色工會成立,且若自主工會一直無法突破二分之一的門檻、或是無法超越雇主扶植工會的成長速度,則將陷入無協商資格而欠缺吸引勞工入會之誘因(請參上述「三」),組織難以擴大,結果上將陷入難以取得多數之代表權的困境而無法翻身,更遑論與資方工會進行競爭。

再者,於企業中,若複數工會提出協商要求時,依《團體協約法》第6條第4項,雇主得要求勞方推選協商代表,此一規範原本有助於工會間的合作,例如工會間若考量要避免同一企業中分屬不同工會之會員,各自適用不同協約條件而可能產生的問題,例如A工會簽訂較優之條件而導致B工會會員流向A工會的情形,此種情形即有推動工會合作的誘因存在,亦即AB工會可以聯合組成協商代表以進行談判,避免單一企業中存在差異性之團體協約,惟若小工會自始就不具有協商資格,就無法加入協商代表的組成,大工會也無需擔憂其會談判出條件更好的協約,從而得以無後顧之憂地拒絕與小工會合作,協商資格門檻限制將導致雙方自始處於不平等之地位的規範,實不利不利於工會間的良性合作。

以德國鐵路公司中併存的德鐵司機員工會(GDL)與鐵路與運輸工會(EVG)為例,EVG工會有21萬名工會會員,GDL僅有3萬4千餘名的工會會員,但GDL工會自2014年11月起至2015年間共發動了九次團體協商罷工,而EVG工會則沒有進行任何罷工行動或準備;在訴求上,GDL工會要求提高5%的工資並減少2小時的加班時數,目的即是降低德國司機員長達12至14小時的日工時,避免員工的勞動強度過高而發生交通事故與過度影響家庭生活品質,但EVG工會的唯一訴求只有加薪。由於GDL工會的訴求較能取得社會大眾的認同,且工會以實力罷工作為談判的後盾,此對於EVG工會造成會員流失的威脅,也從而讓EVG工會不得不釋出與競爭對手GDL工會合作之意4。試想,若GDL此一小工會沒有協商資格,無法與大工會平起平坐,是否還能推動向來走妥協路線的EVG工會上火線?是否還能與大工會競爭或合作?

去年德國依《團體協約統一法》新增《團體協約法》第4a條,僅承認廠場中取得多數會員代表之工會所訂立的團體協約有所適用,造成小工會簽署的團體協商形同廢紙;眾小型工會與德國左派黨強烈反對新法,組成捍衛罷工權聯盟,發動連串抗爭並提出憲法訴訟。圖為反對新法文宣。(圖片來源:捍衛罷工權聯盟)

去年德國依《團體協約統一法》新增《團體協約法》第4a條,僅承認廠場中取得多數會員代表之工會所訂立的團體協約有所適用,造成小工會簽署的團體協商形同廢紙;眾小型工會與德國左派黨強烈反對新法,組成捍衛罷工權聯盟,發動連串抗爭並提出憲法訴訟。圖為反對新法文宣。(圖片來源:捍衛罷工權聯盟)

代結語:借鏡德國2015年團協法修法殷鑑

 

在德國的《團體協約法》中,並無限制協商資格的規範,僅要求協商當事人應具有協商能力,亦即僅承認「工會」為唯一具有協商能力的勞方當事人,但立法者為了避免同一個事業單位中同時適用多數團體協約,於2015年7月3日經由新立的團體協約統一法(Gesetz zur Tarifeinheit),新增德國《團體協約法》第4a條,新法雖亦未碰觸協商資格的問題,但新法僅承認廠場中取得多數會員代表之工會所訂立的團體協約有所適用,此一規範雖然沒有限制小工會的協商資格,但結果上則是讓小工會簽出來的團體協商無所用處而形同廢紙,從而架空勞方的集體協商權及與此相連繫罷工權,上例中的GDL工會也是此新法的受害者,因為德鐵中的代表性工會為EVG工會,只有EVG工會能簽訂得予適用的團體協約,新法上路後,即有報導指出「德鐵的罷工已然過去,德鐵將不再有罷工!」德國勞動部長Nahles女士在推動新法也不諱言,新法就是要對付GDL這樣的小工會,德國工會界中的大工會如EVG也一面倒支持新法通過,僅有小型的職業工會與德國左派黨反對此法,理由即是這是一部打壓異議性工會的法律,所有不願與主流大工會妥協的小勢力都將因為新法而喪失爭議的基礎,此一新法的合憲性廣受質疑,工會已提出憲法訴訟,結果將於今年之內由聯邦憲法法院揭曉。

德國《團體協約法》第4a條與我國《團協法》限制僅具有代表性工會有協商資格,實具有異曲同工之處,二者都是保障大工會的條款,也都忽略了勞工之間也需要在武器平等的要件下良性競爭的需求,我國的《團協法》則更設定二分之一的會員數條款,讓企業中可能完全沒有可以對雇主提出協約談判的工會!

協商權為法律所保障之權利,且具有憲法位階之價值,在一些具有團體協約傳統的國家中-例如德國,法制上限制罷工僅能以簽訂團體協約為目標,更突顯了團體協商在集體勞動權中的核心地位,不論法律是以規範直接限制協商權(例如現役軍人與國防部所屬及依法監督之軍火工業員工,不得組織工會即無協商權)、或是法律規範導致協商權事實上無法行使的間接限制(如協商資格的門檻條款),都必須有所欲保障其他價值才能進行限制,並非可以恣意為之。

而本文所討論之產業工會協商資格的門檻條款,不但有過度限制勞工之協商權、弱化小工會力量與壓抑工會間之良性競爭與合作的問題,限制所及已不止是協商權,更擴及至整體集體勞動權(勞動三權),但限制協商資格之立法理由「團體協約勞方當事人之協商代表性」與「使受雇者之協商利益得以極大化」二點顯然非屬合法適當。除了這些問題之外,協商資格的門檻條款尚有會員人數證明的問題,工會是否有義務提供會員名冊供核對是否達二分之一門檻?5綜而言之,協商資格的門檻條款對於推動尚在起步團體協商上軌道,並無正面效益,反而過當限制勞工與工會之集體勞動權,其是否應繼續維持,實值為深刻檢討。

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